“加强负责人管理”“加强资金监管”“加强党的领导”,在中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中,有三部分内容突出体现了监管制度的强化。

　　监管制度直接指向了最敏感的“人”和“钱”,并使用专门章节明确“加强党对社会组织工作的领导”。对于“加强负责人管理”和“加强资金管理”,业界普遍认为是对近年来社会组织负面消息的有力回应。

　　在业内人士看来,“意见”及今年陆续启动的相关管理条例的修订工作,将直接推进中国社会组织法起草及立法的进程。

　　“意见”也明确提出,“加快调研论证,适时启动社会组织法的研究起草工作”。

　　党的十八大明确提出中国社会组织改革创新的目标是加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。清华大学公益慈善研究院院长王名在接受《法制日报》记者采访时说,目前,与社会组织相关的三个登记管理条例正在加紧修订,境外非政府组织境内活动管理法管理条例出台,中国社会组织法律架构已经具备设计轮廓。

　　“意见”奠定法制化道路基础

　　社会组织有何重要性?专门立法又为何必要?

　　要回答这些问题,不妨先来看看一位圈内人的“大实话”:

　　“在很多情况下,一个公益组织都是负责人‘一言堂’,如果碰上一个不负责任、私心较重的负责人,钱乱花掉了,负责人不干了,机构名声也毁掉了。这种伤害几乎是不可弥补的。而负责人还可以去另外一家机构再去应聘,换个地方,重头来过。”

　　这是北京一家公益机构从业人员的感慨。根据这名从业人员的经验,公益机构在招聘时,没有财力像商业机构那样聘用专业背景调查公司,对一位高管或负责人进行详尽的背景调查。所谓的“个人信誉”仅靠口耳相传,根本无法将风险进行前置控制。

　　与此相对的另一方面是,社会组织正发挥更多、更重要的作用。

　　对此,中国人民大学教授郑功成认为,“在现代社会,社会组织(或称非营利组织)是与政府部门、营利组织并列的三大系统之一,是公民参与社会治理的重要途径,也是国家治理体系与治理能力现代化的重要支撑”。

　　郑功成告诉记者,在全面深化改革、全面推进依法治国的时代背景下,政府简政放权与职能转换后的相关公共职责需要社会组织承接,公民有序参与国家社会、政治、文化事务离不开社会组织这一载体,城乡居民日益增长的基本公共服务需求需要依靠大量的社会组织提供。

　　“因此,大力发展各种社会组织,已经是我国快速走向现代化一项十分紧迫的任务。”郑功成说。

　　正因上述“问题”与“作用”两方面之间的差距,“意见”确立这样的总体目标:到2020年,统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的中国特色社会组织管理体制建立健全,社会组织法规政策更加完善,综合监管更加有效,党组织作用发挥更加明显,发展环境更加优化；政社分开、权责明确、依法自治的社会组织制度基本建立,结构合理、功能完善、竞争有序、诚信自律、充满活力的社会组织发展格局基本形成。

　　“中国特色社会组织管理体制,实际上就是‘意见’里规定的要统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管。要求党组织发挥明显的引领作用,对不符合法律法规的社会组织,要依法进行处置。”清华大学公益慈善研究院副院长邓国胜向记者分析说,“意见”的出台为我国社会组织管理走向法制化道路奠定了基础,是一部里程碑式的纲领性文件。

　　关于社会组织的法制建设,“意见”是这样表述的,“加快修订出台社会团体、基金会和民办非企业单位登记管理条例。研究制定志愿服务和行业协会商会等方面的单项法律法规。加快调研论证,适时启动社会组织法的研究起草工作。鼓励和支持有条件的地方根据本意见精神出台地方性法规、地方政府规章”。

　　对此,邓国胜进一步向记者介绍说,社会团体、基金会和民办非企业单位的登记管理“三条例”距1998年出台已过去将近20年,许多条款已经不能适应新时期的要求。重新修订“三条例”会为社会组织的发展创造更宽松的环境,形成较低的登记注册门槛以及完善的监管体制,“目前刚刚启动制定志愿服务和行业协会商会等方面的单项法律法规,各地方还要进一步结合各地实际情况,细化‘意见’。地方要与中央统一思想认识,促进‘意见’的落实”。

　　社会组织立法进入最佳时机

　　今年,社会团体、基金会和民办非企业单位登记管理“三条例”正在加快修订中,在业内专家看来,基于此背景,社会组织法这样的根本性基础性法律的出台更需要“快马加鞭”。

　　“制定基础性的社会组织法已经讨论过许多年,目前一直处于研究起草阶段。”邓国胜说,出台基础性的法律,对规范社会组织行为、完善社会组织管理法制化道路都有重要意义。

　　在王名看来,在启动社会组织法的立法议程问题上,应用“尽快”二字,以加快社会组织立法建设,努力形成规范、统一、权威的社会组织法律法规架构。

　　虽然慈善法已出台,目前社会组织相关的三个登记管理条例正在加紧修订,行业协会商会的相关法规也在相关部门的推动下多次征求意见,在王名看来,这些涉及各个重点领域的专项法律、法规固然重要,但由于位阶不同,又由不同部门主持推进,所关注的重点不同,彼此之间很难形成有效的相互衔接和内在联系,无法构成一个完善的法律架构。

　　“党的十八大明确提出我国社会组织改革创新的目标是加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。现在大家都在呼吁顶层设计,其实最大的顶层设计莫过于立法上的统筹协调。”王名说。

　　“最佳时机”,是王名对当前推进社会组织立法的评价。

　　“至少有三个方面的理由支持这一判断:一是从规范发展的必要性上看,党的十八大以来,我们在社会组织改革创新方面的一系列重大探索已逐步展开,包括党的十八大和十八届三中、四中、五中全会等政治报告、三个政府工作报告及若干相关文件中的创新提法,也包括地方各级政府在实践中的创新做法,有必要通过立法实现这些改革创新的规范化与制度化；二是从有效发挥社会组织作用的可能性上看,社会组织有可能在政策推动和制度规范下成长为重要的治理主体；三是从立法的可行性上看,既有体制和制度的障碍因改革创新而不断分化转型,慈善法的出台较好地达成了制度建设方面的共识与合力,使得我们有条件在探索建构新体制的同时推进新的法律架构的建构。”王名说。

　　王名建议说,社会组织立法要力求站在全面深化改革的高度,努力解决制约社会组织在社会治理中发挥主体性作用的如下五个方面的重大问题:

　　划清界限的问题,划清政府和社会组织的界限,划清社会组织和企业的界限,也划清不同类型社会组织的界限,这是社会组织立法首先必须解决的问题；

　　明确权利和责任的问题,明确社会组织和政府、企业是不同的权利与责任主体,明确社会组织享有的社会权利及其承担的不同于政府、企业的社会公共责任,也明确国家对社会组织承担着立法和监管的公共责任,企业对社会组织承担着一定的社会责任；

　　确立规则的问题,确立社会组织最基本的非营利行为准则,确立社会组织的产权边界和社会共治原则,确立国家对社会组织进行必要的鼓励、优惠、支持、限制乃至打击和取缔等公共政策的原则和政策导向,确立社会组织必须遵守的公共伦理和行业自律规范,也确立社会组织内部应当体现的民主治理和依法自治的基本规则；

　　保障权益的问题,保障社会组织作为法律主体的合法权益,保障社会组织在参与和开展各种社会及经济活动中各相关当事人的合法权益,保障社会组织所有成员的合法权益,也保证社会组织所开展的活动不损害其他社会主体和当事人的权益,不危害社会公共利益和国家利益；

　　促进发展的问题,通过立法促进各类社会组织在法律规制下实现最大限度的健康发展,充分发挥社会组织在社会治理中的主体作用。解决制度建设上的这五个方面的重大问题,必须突破现行部门立法的局限,真正站在国家利益的全局和战略立场上整体推动。

　　结束语

　　社会组织是社会主义现代化建设的重要力量,中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》不仅充分肯定了社会组织对于我国经济社会发展的重要贡献,还将其上升到了公民参与社会管理的一种有效途径的高度,有助于统一认识、凝聚共识。对于社会组织发展过程中出现的问题,“意见”逐一给出良方,更明确了依法有序发展的思路。可以预见,随着“意见”的落实,相关法律法规的健全,社会组织将为我国经济社会发展作出更多贡献。