“重登记、轻监管”。
这是清华大学公共管理学院副教授贾西津对“社会组织管理”的评价。不过,这位业内专家特别提醒,在如此评价之前必须加上“过去”二字。
“‘意见’出台后,我国社会组织尤其是基层社会组织,将迎来发展的繁荣期。”贾西津口中的“意见”,便是中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》。
“意见”要求,处理好“放”和“管”的关系,既要简政放权,优化服务,积极培育扶持,又要加强事中事后监管,促进社会组织健康有序发展。
其中,对于资金监管便是一个重点。“意见”明确提出,要加强对社会组织资金的监管。建立民政部门牵头,财政、税务、审计、金融、公安等部门参加的资金监管机制,共享执法信息,加强风险评估、预警。
部门合作完善税收登记
177个字,关于税务的文字是“意见”中社会组织资金监管部分最多的。
对于这样的“最多”,中国政法大学财税法研究中心主任施正文给出了这样的解释,这是因为加强对社会组织的管理很有必要,“尤其是在政府简政放权以后,国家治理过程中要处理好政府、市场、社会之间的关系,社会组织所发挥的作用越来越大。在这样的大背景下,就要加强对社会组织的管理工作”。
“意见”中规定,税务部门要推动社会组织依法进行税务登记,对于没有在税务机关登记的社会组织,要在“意见”下发后半年内完成登记手续。
“社会组织的登记是在两个部门完成的。首先是社会组织的行业主管部门,即民政部门。民政部门主要负责社会组织的准入登记,是登记的基础环节。第二是社会组织要在税务主管部门登记,该部门负责的是社会组织的管理登记,是建立在民政部门登记基础上的。”施正文向《法制日报》记者介绍说,完善对社会组织的税收登记,需要这两个部门的合作来完成,不能各自为政。民政部门需要将掌握到的社会组织基础情况,及时共享给税务部门。税务部门也要做好纳税服务,加强纳税宣传,简化税收流程。除此之外,各类社会组织也应当积极主动办理各类登记。
正因如此,在“意见”中,除了177字外,还规定民政、财政部门要推动社会组织建立健全内控管理机制,严格执行国家有关财务会计制度和票据管理使用制度,推行社会组织财务信息公开和注册会计师审计制度。
对于在预期时间内,也就是“意见”下发后半年内没有完成税收登记的社会组织,在施正文看来,要依据《中华人民共和国税收征收管理法》追究社会团体的法律责任,“我国税务总局也出台相关办法,规定了具体的登记办法,其中规定哪些社会团体需要登记、登记的时间以及登记时需要提交的材料。对于不能按期登记的行为,如若有特殊原因和情况,也可以办理登记延期”。
除此之外,对于税收,“意见”还特别规定,加强对社会组织非营利性的监督,严格核查非营利组织享受税收优惠政策的条件,落实非营利性收入免税申报和经营性收入依法纳税制度；加强对社会组织的税务检查,对违法违规开展营利性经营活动的,依法取消税收优惠资格,通报有关部门依法处罚社会组织和主要责任人。
施正文认为,税收机关向企业收取税金的制度是比较健全的,而社会组织是税收机关征管的薄弱环节,存在管理不规范的现象,“社会组织的主要纳税问题还是登记问题。一些非营利组织的社会组织,将免于纳税理解为不用去税收部门进行登记,这种认识是不正确的。只有社会组织进行了登记,才能明确判别出哪些组织可以享受免税政策。还存在一些地下社会组织,这些社会组织没有在民政部门合法登记,税收部门就更难对其进行征税”。
“要落实好对社会组织的税收管理,就要依据政策和现行法律,加强对社会组织的税务登记管理,并给予社会组织减税、免税等优惠政策。税收部门要优化纳税服务,依法征税,将优惠政策进一步梳理并且做好宣传工作。”施正文建议说,加快推动发展社会组织,是国家治理现代化的标志。税务部门有必要研究对社会团体更为有利的、科学合理的税收政策,规范税收管理,促进社会组织的发展,使其在社会中更好地发挥作用。
加强监管防范洗钱问题
今年全国助残日,河南省启动2016年“曙光行动”轮椅助行工程,河南省残联联合河南省残疾人福利基金会,免费向全省残疾人发放27900辆轮椅。基金会秘书长李颖桂说:“基金会1985年成立以来,已累计募集善款5亿元,开展各类扶残助困活动,让全省32万余名残疾人受益。”
不过,在社会组织蓬勃发展的过程中,也不可避免地面临成长的“烦恼”。有业内人士总结说,一方面,部分社会组织自身发展不健全,违章经营、违规办事和违法活动现象时有发生,市场竞争力不强,公信力有待提高。另一方面,社会组织与政府部门之间职能界定不清,缺乏创新和持续发展的活力。
解决这些问题,需要相关部门创新方式方法,加大监管力度。除了年检外,今年起,河南省在全国率先建立社会组织“两随机、一公开”检查审计工作机制,改变过去“事后被动式处理”的监管方式,对社会组织实行全程动态监管。
河南省民政厅民间组织管理局局长张正德解释说,每年按照上一年度末登记在册的社会组织总数不少于6%的比例,按照“随机抽取检查对象、随机选派检查人员、将随机检查审计工作流程和结果公开”的方法,对社会组织开展检查审计。“今年省民政厅已安排50万元,通过政府购买服务形式,组织社会力量对140家全省性社会组织开展抽查审计”。
这也是此次“意见”的要求之一,其中规定审计机关要对社会组织的财务收支情况、国有资产管理使用情况进行审计监督。金融管理部门要加强对社会组织账户的监管、对资金往来特别是大额现金支付的监测,防范和打击洗钱和恐怖融资等违法犯罪活动。中国人民银行要会同民政部加快研究将社会组织纳入反洗钱监管体系。
“一些社会组织出现了通过政府部门来洗钱的问题,成为洗钱的工具,所以一定要把社会组织纳入到反洗钱的监管体系中,防范问题的出现。”清华大学公益慈善研究院副院长邓国胜向《法制日报》记者介绍说,目前社会组织出现一些问题,诸如充当洗钱工具、权力寻租渠道或者充当“二政府”。要加强对社会组织的资金监管,就要民政部门牵头,由财政部门、审计部门、公安部门联合进行监管治理。同时,要对社会组织采取“放管结合”的方式,即放宽登记的准入门槛,加强监管力度。
清华大学公益慈善研究院院长王名也提到,在建设现代社会组织体系过程中,对于社会组织有必要加强监督管理,要建立相应的监管体制,对于社会组织的监管不能仅仅只是在登记时予以监管,在其运作过程中也要有监管。
“在新的形势下,社会组织发展的门槛大为降低。为加快经济社会的发展,各级政府将依托社会组织进行有关事业的建设,公共财政资金一定比例地投入经济、科技、服务类社会组织,尤其是政府资金向社会组织购买服务日益增多。对这些资金行为的监管,亟需法律法规的保障,不仅监管部门要尽快完善相关法律法规,而且国家审计也要根据形势发展,使审计法律法规与之相适应。”王名说,加强社会组织资金行为的监管,监管部门可与地方审计机关密切配合,在监管中建立行之有效的委托审计,并形成横向共管的机制。对公共资金占比较大、或发生违法违纪、或遇有举报的社会组织,在管理部门力量不足、专业资源缺乏的情况下,由管理部门提请地方政府委托审计机关实施审计监督。对于查出的问题,双方协调依法作出处理。这种机制的建立和模式,既可以弥补当前相关法律法规的缺欠和不足,又可以真正发挥监管的作用。