基层实践是司改不竭的动力源泉

　　——最高法院司法改革调研小组与延安基层法官干部群众面对面

　　如何实现顶层设计与基层探索实践相结合？如何实现继承传统和改革创新相结合？如何实现东部沿海经验与中西部实践相结合？

　　初秋的延安，树木葱荣，绿意盎然。8月19日至23日，最高人民法院司改办、办公厅、行装局、人民法院报社共同组成的司法改革调研小组在延安就司法改革有关问题进行调研。

　　调研组一行分别在延安市中级人民法院、富县人民法院和延川县人民法院召开座谈会，并奔赴安塞人民法院招安法庭、富县法院羊泉镇法庭、富县茶坊镇马坊村“群众说事，法官说法”便民联系点进行实地调研。调研组还参观了陕甘宁边区高等法院旧址。

　　调研组成员与延安两级法院的法官、书记员、基层干部群众进行了面对面的交流，认真听取基层的声音。基层的干部群众和法院工作人员围绕司法改革的热点话题，坦露心声，直面问题，各抒己见。整个调研过程，内容丰富，气氛热烈。

　　法官人数多少为宜

　　根据上海市的司法改革试点工作方案，法官占队伍总数的比例为33%。这一数字一经公布，就引起了社会广泛关注。“法官人数多少为宜”成为本次调研热议的一个话题。

　　延安法院的法官普遍认为，不能简单的以案件数来确定法官员额，要结合西部的实际，综合西部法院的服务半径、人员素质、司法环境和办案条件确定员额比例。

　　近日，最高人民法院发出通知在全国基层法院推广富县法院的“群众说事，法官说法”便民联动工作机制。这一机制继承和发展了马锡五审判方式，已成为乡村治理模式的典范。富县法院审委会专职委员郑丽表示，“法官说法”需要法官投入大量的时间和精力，而这些工作无法单纯用案件数量来衡量。

　　苹果产业是富县的支柱产业，羊泉镇的苹果产量约占全县三分之一。该镇党委书记赵莉萍告诉记者，法庭为促进苹果产业的健康发展发挥了很大作用，但法庭只有一名法官，承担着普法宣传、纠纷预防、诉前调解等一系列工作，如果单凭案件数量来评价法庭工作，不符合西部基层实际。

　　“群众说事，法官说法”这一机制的产生，与部分当事人文化素质低、法治意识淡薄密切相关，而这一现象在西部基层法院表现得更为突出。审理类似的案件，西部法院要比东部法院花费更长的时间和更多的精力。

　　延长县人民法院院长杨翔翔讲述，前几天，她接到县纪委的电话，当事人举报延长法院拒绝立案。经调查，原来是当事人没有结婚证就起诉离婚，法官要求其提供必要的证据而遭到举报。在西部法院，因为当事人不合理诉求引发的上访、举报，成为困扰基层法院工作的重要原因。

　　宜川县人民法院院长周民忠介绍，由于有的群众法律意识淡薄，也没钱请律师，举证责任几乎全部转移给了法官，工作量无形中又翻了番。调研期间，记者获悉，许多县律师很少，如富县全县就仅有一名律师。

　　延安基层法院的案件百分之七八十是民事纠纷，多为婚姻家庭纠纷、民间借贷纠纷、邻里纠纷，商事纠纷近几年来略有增长，最少的案件是行政案件。据延川县人民法院统计，2011年至2013年，该院共审理行政案件12件。该院副院长王晓华建议，可取消部分法院行政庭建制，设立民事行政综合合议庭或者由上级法院派出的行政巡回审判合议庭，审理基层法院行政案件。

　　据延安中院院长冯迎春介绍，西部基层法院的案件数量和人均办案数差异较大，2011年到2013年某县人民法院年平均案件为150件左右，法官人均办案为10件，而宝塔区人民法院则达到3500多件，法官人均办案200件左右。各地法院忙闲不均。冯迎春建议，如果能够实现区域内法官的有序流动，则可以有效整合审判资源。

　　打开宝塔区法院网，一则消息引人注目，2013年2月25日、26日，宝塔法院抽调全院百名工作人员，深入该院包抓卫生责任区印子沟督促检查环境卫生，并与沟内居民一起打扫炮屑、铲除污物、清运垃圾。

　　法官参与环境卫生整治、旧城改造等行政活动，在延安并非宝塔区法院一家。

　　确定法官员额，必须要明确法院的职责是什么？基层法院参与社会治理的职责不能变，但参与方式和范围又必须符合司法自身的规律。

　　划清法院与其他部门的职责非常重要，而法院内部人员的分工也不能等闲视之。根据延安中院提供的数据，该院非审判部门的人数占全院人数的百分之四十，这个数字还不包括临时聘用人员。在辅助人员缺乏的情况下，有的法院1个合议庭平均不到1名书记员，法官既要承担审判工作，又要承担大量审判辅助工作。涉诉信访工作更是让法官忙得焦头烂额，占用了法官大量的精力和时间。

　　“法官人数多少为宜，不能一概而论，而要结合当地的实际，”最高人民法院司改办主任贺小荣表示，“法官员额的确定应当有利于案件质效的提高，有利于法院人员结构的优化，有利于调动法官及其他人员的工作积极性。”

　　如何保证法官用好权

　　党的十八届三中全会的决定要求，让审理者裁判、由裁判者负责，探索建立突出法官、检察官主体地位的办案责任制。

　　延安中院副院长雷钧告诉记者，《新闻联播》播出这一消息后，他激动地一夜没睡着觉。2003年至2007年，雷钧担任黄陵法院院长，在此期间，探索出基层法院改革的“黄陵模式”。黄陵模式的核心就是还权法官，推行主审法官对案件质量终身负责制，雷钧也因此获得了“第七届中国改革优秀人物”的称号。

　　完全还权法官，西部基层法院的法官是否都有能力用好这个权，调研过程中，记者听到了不同的声音。

　　杨翔翔表示，西部基层法院司法能力严重不足，让审理者裁判、由裁判者负责，一些法官无力担当。

　　一些法官建议，建立与基层法官能力相匹配的权力责任体系。对于一般案件实行主审法官责任制，而对重大疑难案件实行院庭长事中监督制度，在监督活动中形成的所有文书均需入卷存档；同时，要依托现代信息技术，加强审判权与监督权的全程留痕、相互监督、相互制约。

　　如何提高法官司法能力？加强培训已经成为延安法官共同的心声。富县法院实际在岗法官31人，35岁以下的年轻法官数量较多。该院副院长王培兴说，年轻法官理论水平高但办案经验不足，年龄大的法官办案经验丰富而理论水平不足，大量新出台的法律法规、司法解释依靠基层法官自学难度很大，这些都要求加强对基层法官的培训。

　　在参观陕甘宁高等法院旧址时，当年的法官学习制度引起了记者的注意：高等法院自1938年开始，规定一天两小时集体学习业务知识的制度。从1937年到1942年1月举办过三期司法干部培训班。学习课程为法学概论、刑法、民法、刑事审判、民事审判、司法公文、书记员工作、国文、统计、法医学等科目。从1941年2月起，高等法院规定各县所有裁判员、检察员、书记员每月各作法律论文一篇，普通论文一篇，并进行检查评分，奖勤罚懒。

　　法院考评机制也成为此次调研的热点话题。最引起法官诟病的是一些不符合司法规律的考核指标。

　　“上诉是当事人的权利，发回改判是上级法院的权力，用上诉率、发改率考核下级法院的法官不符合诉讼法的精神。”

　　“兄妹几人因财产打官司，闹了很多年，经法官调解和好，最后案件评查人员居然因调解时没有征求居委会意见，只给打了63分（总分100分）。”

　　“越是重大复杂疑难案件，各项指标的分值都上不去，这样导致一线法官拖案、推案，甚至请假回避办案。”

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　　面对这些问题，调研组一行介绍了《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》关于改革考核排名机制的基本思路，并表示会尽快推动建立更加科学而又符合司法规律的考评管理体系。

　　如何改善法官的待遇

　　对延安法院而言，最重要的问题可能不是确定多少名法官，而是法官的流失和短缺问题。

　　延川法院位于该县南巷。一座回字形的四层小楼内有法院、县档案局、县信访接待中心等六家单位，办公条件非常简陋。2013年7月，延安遭遇百年不遇的特大暴雨，该院5个派出法庭中有3个窑洞已经坍塌，至今尚未修好。该院永坪法庭庭长闫耀辉1994年进法院之前是一名人民教师，他说，现在法官的工资要比教师低。

　　延长法院的条件也好不到哪儿去。据杨翔翔介绍，该县主要经济来源靠苹果产业，法官待遇低、压力大。宝塔区法院法官流失很严重，自2000年以来，离开该院的法官多达20名。

　　冯迎春说，近几年，延安法院新进的法官，近一半已经流失。这些法官都是由省委组织部统一招录的，家不在延安，适应不了艰苦的工作条件，获取公务员身份后，待三四年就走了。

　　冯迎春建议，建立“就地取材”的西部基层法院人员招录机制，吸收本地法律人才进入基层法院队伍，保持人员的稳定性。为了稳定队伍，中央应加强对西部的中央政法财政资金支持，落实各项工资福利。同时，在晋职晋级方面，应优先考虑基层法官。

　　陪同调研的陕西省高级人民法院政治部副主任、组织人事处处长张宏斌建议，以人财物省级统管改革为契机，理顺宪法法律规定，在西部地区考虑建立审判人员和辅助人员统一调配机制和基层任职激励机制。

　　王培兴今年已经52岁了，根据规定，他已经离开法官岗位退居二线。像这种离岗没退休的法官，延安法院系统不止王培兴一人。有同志建议，实现法官员额制后，对这部分法官应该有个过渡的办法，“他们在法院干了一辈子了，不能伤了他们的心。”

　　富县法院法官助理高颖、书记员雷颖也谈了她们的困惑：法官独立于公务员序列后，审判辅助人员与司法行政人员的身份是否还是公务员？这些人员的工资有哪级财政负责？法官单独由省一级管理后，由于上级法院岗位有限，基层法院法官只有少数法官可能被遴选到上级法院，而大部分法官可能要在基层法院干一辈子，这些法官的晋升如何保障？

　　调研过程中，延安法院法官普遍反映，当前，法官越来越找不到职业的尊荣感，法官的人身安全也得不到保障。小县城是个熟人社会，当事人和法官低头不见抬头见。输了官司的当事人在大街上见到法官张口就骂，有时还大打出手。报警后，往往是不了了之。冯迎春表示，如果司法环境得不到改善，基层法官流失将更加严重，甚至连某些基层法院的院长也在另谋出路。

　　调研小组的同志在与延安法官的座谈中，认真传达了党的十八届三中全会以来司法改革的最新精神，鼓励大家对司法改革充满信心。特别是党的十八届四中全会召开在即，人民司法事业必将迎来更加美好灿烂的明天。

　　“为期四天的调研，很受启发，很受教育。”调研小组的同志们表示，延安地处西部，是中国革命圣地，是马锡五审判方式的发源地，是人民司法的发源地，司法改革需要顶层设计，但顶层设计的根在基层，司法改革需要借鉴发达国家和地区的先进经验，但更为重要的是要结合中国的实际，基层实践是司法改革不竭的动力源泉。